1946 年5月4日▪▽▲，中央发出《关于土地问题的指示》(俗称“五四指示”)，决定把抗战时期的“减租减息”政策改为◁▪“耕者有其田”▪◇▪，但各地执行尺度不一，部分地区出现“农民不上楼、地主不倒翁”的温和局面△。
1947 年初，战争形势进入战略相持阶段，前方兵员补充、后方粮食征集都迫切需要更彻底的土地动员□。为此，中央委派负责召开一次全国性的土地会议，重新校正政策并制订统一的行动纲领•-☆。
1. 1947 年 2 月，率中央工委离开陕甘宁边区☆，经晋绥◁、晋察冀赴冀中。沿途每停一处，必找县委书记☆◇□、农会主席★、工作队员座谈▽=，并亲自填写《土地情况调查表》。
他提出“三亲▼★”原则：亲看旧契、亲算地亩•、亲访贫雇，防止▪▷“干部说成绩=、群众随声附和”。
2. 4 月下旬在晋察冀边区阜平县城南庄△▼，他连续听取8县的汇报，发现同一村庄对“地主△”定义竟有5种算法△，导致分地面积悬殊。当即决定把“阶级划分标准”列为会议首要议题，并电告各中央局▽▪■“自带本区典型村计算样本”•▼。
3. 5 月初□△○，他在冀中安国县向中央提交《关于土地改革中几个问题的报告》◇=：
首次提出△●◁“彻底平分◇”概念：以村为单位◇=▽，按人口统一分配，不分男女老幼，不分原耕佃耕，“抽多补少•、抽肥补瘦”。回电肯定，并嘱其“带此精神赴会”。
1. 原订 1947 年 5 月 4 日在延安召开，因胡宗南部队突袭，会议被迫取消★…□。等长途跋涉转至河北平山西柏坡▼▽○，重新选址。
5 月 31 日，他与朱德联名发电▼•★：▼☆“全国土地会议改于 7 月 7 日在平山县召开，会期预计一月=◇，望各地选派熟悉情况、能拍板决策的代表。”
2. 会议代表共107人○●★，涵盖各大战略区及冀中-、冀南、太行、晋绥等40余个地委。为让基层声音直达中央，特批“每旅派一人”，使前方作战部队也能提出征兵、征粮中的土地诉求☆。
3. 会场设在西柏坡村西沟一片打谷场，搭白布棚为台，条石为凳。每天凌晨5点半吹哨开会，10点散会▼•☆，避开中午烈日。会议期间•△□，他自带马灯▼□•，夜宿土坯房，与代表同吃黑豆小米饭，被后人称作“谷棚里的立法●▷◆”•△。
1. 第一阶段(7月17日—8月底)主要是“摆问题”。各代表团轮流报告，规定“三不”：不念稿子、不戴帽子▽、不报数字水分▪■◆。他当场追问“你们村多少人口、多少地、富农占多少”，答不出就坐下再想。
会议记录整理成《各解放区土地情况汇编》☆-，共13册、30余万字，为后来《大纲》条文提供了实证库。
2★●•. 8月13日，中央发来电报，同意提出的“彻底平分”原则◇■○，并加一句“可按情况伸缩”，为后续条文留下弹性。随即将电报内容油印120份，发到代表手中●，作为“政策天花板”。
3. 第二阶段(9 月初—9 月 13 日)进入“定尺子”•。秘书处先拿出 8 条草稿，经 4 次小组会…▼◇、2次大会发言…◇○，逐条增删◇，最终形成16条。核心变化有三：一是把••◇“没收地主土地”细化为“没收全部财产及牲畜-●•”，防止地主留“底财”反攻；二是单列“保护工商业”条款，明确☆“地主兼营之工商业部分不予没收…•”，以免城市作坊关门；三是增加“农民大会选出的委员会为合法执行机关▷▽◆”，赋予村级组织法人地位★△，减少政府包办。
1. 9 月 13 日下午，谷棚会场前排竖起一块 1.8 米高的木板，上贴条文大字报。逐条宣读，每读一条就问“有没有反对？”无人举手即算通过★●-。读到▷★“废除一切封建性债务▪●★”时○，晋绥代表担心农村借贷停滞，提出保留“正当商业借贷”。大会争论40分钟，最终决定加但书○▽★“禁止高利贷(超过年息30%)□”，既防封建盘剥，又留互助空间。
2. 16 条全部通过时▽•▷，他宣布：“从今天起★◇△，中国乡村有了统一的游戏规则。”随后作总结报告，提出◆“三个小心▲□=”：小心侵犯中农-▷△、小心乱打乱杀◁▪-、小心生产停顿，并建议各中央局在 3 个月内制订实施细则，报中央备案。
3. 会议结束当晚，秘书处把条文刻在蜡纸，用油印机印 200 份■，由交通员星夜送各大区；10 月 10 日，中央正式公布，定名《中国土地法大纲》•★□，史称“双十纲领==”。
1. 大纲颁布后…□，部分地区出现○“左•”的偏向，如把富农与地主同等对待、把工商业一并没收。1948 年 2 月，在阜平主持召开▼▷□“土改整党会议”-，增加《关于老区半老区土改意见》，提出“区别大中小地主，区别富农与地主▼•，区别恶霸与普通地主”◆◇，并首次使用○■“抽补”而非★“平调”概念◁▪•，允许中农保留高于平均水平的土地。
2. 1948 年 5 月，他又代中央起草《关于新区土改要点》，规定“新区第一年只减租减息、第二年进入平分▪■”，防止干部“搬用老区经验过急”。这两份文件与《大纲》构成△“1+2”政策体系，使土地改革在不到两年内覆盖 1.2 亿人口，为前方作战提供了 200 余万翻身农民战士…■▷。
1. 调研先行…▷▷：坚持“材料—问题—对策”顺序◆•，先让事实开口，再让政策说话…，避免☆“拍脑袋立法☆▲”。
2. 程序透明▽▪：大会不设主席团席位，所有代表席地而坐，讨论记录次日张贴，谁发言•-、谁反对一目了然◁▷▼，形成●=△“阳光立法▷○”氛围。
3★. 弹性设计：条文只定原则■，把“怎么分、分多少”留给村级农民大会，既保证中央权威■■■，又尊重地方差异☆★▲，后续可通过“补丁”校正◇▷，体现“迭代式”法规思维。
4. 反馈机制：会议结束不是句号，而是建立“报告—检查—再报告▲”回路○-，1948 年初他派 3 个巡视团赴冀东、豫西、晋南，用 40 天跑 60 县，搜集 800 余份村报告，回中央后立即修订，使政策始终运行在“学习—修正—再学习◁…★”轨道上▽▽▲。
我们可以看出=▪，通过上述步骤，把分散在各根据地的土改经验提炼成一部可在全国推行的简明“16条”。
其●“调研—讨论—立法—校正”四步闭环=◁，成为历史上用群众路线解决重大制度问题的经典案例。